Se necesitaría Constituyente sobre Ordenamiento Territorial
Se necesitaría Constituyente sobre Ordenamiento Territorial
Entrevista con Rodrigo Uprimny
Durante la celebración en Popayán, del 18 al 20 de septiembre, del seminario sobre distintas ramas del Derecho organizado por ICON-S Colombia y las facultades de Derecho de las universidades del Cauca y la Fundación Universitaria de Popayán, FUP; Proclama del Cauca y Valle, entrevistó al reconocido profesor de la universidad Nacional y de otros centros de educación superior del país y el exterior, Rodrigo Uprimny, exmagistrado auxiliar de la Corte Constitucional, investigador del Centro de Estudios Dejusticia, columnista de El Espectador y colaborador de La Silla Vacía.
Proclama del Cauca y Valle: Leí sus argumentados comentarios sobre la Constituyente que hace varias semanas lanzó el presidente Petro causando gran polémica, aunque el tema ha pasado a segundo plano.
Rodrigo Uprimny: Yo creo que la idea como la planteó el presidente Petro es equivocada por muchos puntos: el primero, porque él ha sido muy ambiguo y ha hablado de poder constituyente, de proceso constituyente, de Asamblea Constituyente, que no son cosas idénticas, entonces, ha generado mucho ruido. En general, no ha concretado cuáles serían las reformas constitucionales, tan necesarias que requieren una constituyente y cuando las menciona, la mayoría no parecen necesarias. Pongo dos o tres ejemplos: habla de que es necesaria una reforma constitucional para garantizar cómo Colombia se adapta al cambio climático. Eso no es cierto. Hay un marco conceptual robusto porque la Constitución del 91 nació en el momento en que empezaba toda la regulación ambiental a nivel global y la incorporó. La Corte Constitucional tiene una buena jurisprudencia sobre temas y los deberes en relación con el cambio climático, que lo hace innecesario. También ha dicho que es necesario para reducir las desigualdades, yo tampoco lo veo. No veo ningún obstáculo constitucional para tener políticas más robustas que reduzcan las desigualdades. Entonces, en casi todos los temas yo no creo que sea necesario; y en segundo lugar, nunca aclaró a qué se refiere con esa noción de Poder Constituyente que él suele usar. Aunque en esta ocasión no lo ha referido explícitamente, en el pasado invocó mucho a un filósofo italiano llamado Toni Negri, que tiene cosas interesantes, pero que es un autor en materia de teoría constitucional absolutamente marginal. O sea, nadie que hable de poder constitucional se refiere al concepto de Toni Negri y entonces, es como estar hablando de un tratamiento homeopático y decir que es una quimioterapia… digamos, los conceptos tienen una cierta preponderancia en las distintas disciplinas sociales y jurídicas y el concepto de poder constituyente tiene, a pesar de todas las ambigüedades que pueda tener, como cierto sentido en la teoría social que no es el que el presidente le atribuye, entonces genera un enredo innecesario en vez de concentrarse en buscar los consensos para la reforma legislativa o la adopción y la implementación de las políticas públicas necesarias para materializar las reformas sociales, muchas de las cuales yo comparto. Entonces, creo que se metió en un enredo absolutamente innecesario, que por ahora la cosa parece calmada, pero no estoy tan seguro, porque ahora esto se mezcla con todo el debate del Consejo Nacional Electoral y que pudo haber violación de los topes de gastos en las campañas y eso podría llevar a un juicio en el en el Congreso, que creo bastante improbable, pero podría llevar a algunas escaramuzas en el Congreso. Él ha vuelto a decir que eso sería una especie de golpe blando frente al cual solo habría la revolución, y creo que ahí puede revivir nuevamente el debate del poder constituyente.
PCV: El presidente se ha quejado de que la Corte Constitucional hace interpretaciones sesgadas sobre los decretos y leyes, por ejemplo, al derrumbar los impuestos a las regalías…
RU: Yo he sido crítico de algunas decisiones de la Corte Constitucional, como la que tiene su carácter técnico, pero que se tradujo en reducir el impuesto de las industrias extractivas al permitirles deducir como un costo el pago de las regalías. Yo creo que fue una sentencia equivocada, mal fundamentada y que ha costado fiscalmente mucho. Se habla de que cuesta unos tres billones y medio de pesos al año, esas son cifras importantes y ahora hay todo el debate de si se puede caer el impuesto al patrimonio. Yo sí creo que ha habido decisiones equivocadas de la Corte en este periodo. Ahora, que eso sea un sesgo y que eso hace parte de pronto de una evolución equivocada de la jurisprudencia de la Corte, no sé.
PCV: En sus publicaciones en El Espectador y La Silla Vacía, usted comentó que la Corte Constitucional podría estar girando a una posición que afecta las reformas sociales y favorece a los sectores más ricos, lo que usted llamó “lochnerización”…
RU: Ese fue un periodo muy criticado en la Corte Suprema de Estados Unidos, que se llama el periodo Lochner por un fallo en donde la Corte Suprema tumbó una ley del Estado de Nueva York que establecía la jornada máxima de trabajo de ocho horas diciendo que eso violaba la relación contractual entre empresarios y trabajadores, o sea que, si los trabajadores querían contratar por 22 horas pues eso era su problema y obviamente esa sentencia ha sido muy criticada y fue un periodo en que la Corte Suprema se metió mucho en cuestionar las políticas adoptadas por el Congreso de los Estados y con el Congreso Federal, y eso debilitó la política social en Estados Unidos de manera importante. Yo hacía el símil diciendo que esta sentencia no es el campo laboral, sino en el campo tributario, porque ya habían tumbado el impuesto a las regalías y que todavía existe la sentencia en contra del impuesto al patrimonio, que eso podía hacer algo semejante a lo que sucedió en Estados Unidos, o sea, que la Corte se mete mucho a cuestionar las políticas legítimas que adopta el Congreso o el Ejecutivo y que siempre terminan siendo sentencias socialmente regresivas porque favorece a los más ricos y no a los más pobres. Entonces yo creo que hay que hacer esa crítica y eso está bien… El problema del presidente es cuando de esa crítica saca la idea de que hay una estrategia de golpe blando contra él. Eso creo que es una total exageración. Que uno puede hacer la crítica de que algunas instancias del Estado son resistentes a sus políticas de gobierno y que el Congreso no le aprueba algunas leyes y que las Cortes le tomen algunas medidas, esa es una crítica válida, pero, de ahí a decir que es porque está en marcha un golpe blando, es hacer un salto conceptual inaceptable.
PCV: Está pendiente lo de las pensiones…
RU: Yo creo que sobre las regalías la Corte se equivocó, pero otros temas son mucho más discutibles. Por ejemplo, el presidente se queja que le tumbaron la emergencia en La Guajira. Pero quienes analizamos el tema vimos que a pesar de que la situación de La Guajira es muy grave, no tienen los elementos sobrevinientes que justifiquen la declaratoria de emergencia. Por eso en algunas columnas escribí que la Corte debía tumbar parcialmente la declaratoria. La Corte la tumbó totalmente. Yo no hubiera tomado esa decisión. Creo que debían validarse 2 o 3 medidas de las tomadas por el Gobierno, no las 12 o 13 que tumbó y lo mismo en pensiones. Yo lamentaría que la Corte lo tumbe, porque creo que es una buena ley bien orientada, pero el Pacto Histórico y el Gobierno manejaron de manera pésima el último debate en la Cámara de Representantes porque no permitieron que hubiera discusión, no distribuyeron el proyecto de ley a tiempo con el argumento de que la oposición iba a dilatar el debate y hacer imposible votar disolviendo el quórum, pero la evidencia muestra que no era tan así que tenían todavía 2 o 3 días y que hubiera podido hacer la cosa mejor.
Hay casos de claros errores jurídicos del Gobierno, como el de la declaratoria de emergencia en la Guajira. Había podido tomar medidas urgentes, pero en el ámbito de las competencias administrativas del presidente, que son amplias. Entonces, yo creo que también hay casos que se deben a los propios errores del Gobierno. Yo lamentaría que tumbaran la reforma pensional. Pero ahí hubo errores del Gobierno en el manejo el último debate en el Congreso.
PCV: En el conversatorio anterior en el auditorio de la FUP, usted dijo que el ordenamiento territorial ameritaría una Asamblea Constituyente acotada.
RU: Sí, yo eso siempre lo he dicho. ¿El acuerdo de paz con las FARC debía conducir o no a una constituyente? No, y sería un error. Pero no neguemos la posibilidad de una eventual constituyente en temas específicos. Si a mí me acotan su alcance y me dicen, es exactamente para este tema, que es un tema muy grueso y de organización territorial. Y que uno diga es que el Congreso lleva 30 años y no ha logrado hacerlo y es un tema central para el país. Yo sí creo que uno no debería tenerle miedo total a que se adopte una Asamblea Constituyente acotada. El problema de Petro es que siempre salta de un tema a otro y a esa idea de una Asamblea Constituyente acotada empieza a meter nuevos temas que son innecesarios o que enredan el debate.
Yo creo que un origen de los problemas serios de Colombia tiene que ver con el ordenamiento y se necesita un proyecto bien pronto para rediseñar las fronteras de ciertas entidades territoriales. De pronto agrupar unas, delimitar mejor las competencias de los territorios y la nación. Yo creo que la mayoría de la gente diría, pues sí, pero el miedo en hacerlo es que además le cuelguen el tema de reforma a la justicia, de la reforma política y además le voy a meter el tema de adaptación al cambio climático para terminar metiendo reelección, etcétera, etc. Yo creo que ese es el lio.
PCV: El tema de la descentralización se revivió a raíz de que el gobierno intentó cambiar la destinación a las llamadas vigencias futuras para financiar carreteras argumentando que ciertas regiones, a lo largo de los últimos gobiernos, habían acaparado presupuesto del Estado orientándolo a mega-obras ejecutadas alrededor de las capitales. Antioquia ha sido uno de los departamentos más beneficiados y entonces, a raíz de que el presidente no les quería girar para acabar la carretera a su costa y los túneles, como el del Toyo, sus gobernantes y en el resto del país, algunos dirigentes del Centro Democrático, andan promoviendo la cuestión de la descentralización…
RU: Pero ese sería un componente del Ordenamiento Territorial, el de la descentralización, no solo administrativa sino de cómo manejar las finanzas. Ese podría ser un tema complejo porque hay regiones que no producen suficientes ingresos ni impuestos como para mantenerse y puedan ejecutar grandes obras. Entonces ¿cómo compaginar una descentralización? Yo creo que en la Constitución se optó por una fórmula que era mantener los ingresos más dinámicos a nivel nacional. Solo mantener como impuesto propio en los municipios el predial y luego establecer unos mecanismos de redistribución con el Sistema Nacional de Participaciones. Yo creo que detrás de eso hay una buena idea, pero no estoy seguro, que haya quedado bien estructurada y no creo que hayamos llegado a consensos y acuerdos. ¿Cómo hacerlo? Creo que hay que mantener un mecanismo para que algunas entidades territoriales no caigan en la llamada pereza fiscal, o sea, que sepan que también dependen de lo que ellas fiscalmente hagan, pues no tiene sentido que haya una cantidad municipios en el país que con la presión de los terratenientes o de otros actores no tienen un catastro actualizado y un impuesto predial muy bajo, siendo que podrían tener prediales más altos. Entonces, que tengan también la necesidad de obtener recursos propios, pero creo que una soberanía fiscal es un error porque acentúa las desigualdades regionales si llegaran a administrar todos los recursos recaudados en sus territorios como si fueran propios, pues va a suceder, que ahí donde hay más dinamismo económico y territorios más ricos se obtengan e inviertan más impuestos y las desigualdades regionales se acentúan. Y el tema de la desigualdad regional es uno de los factores más fuertes de desigualdad en Colombia… el Sistema General de Participaciones tiene un poquito esa idea, lo que llaman algunos fondos de reducción de las desigualdades regionales que existen en muchos países y son una serie de recursos en un Fondo Nacional que los distribuye según las necesidades territoriales. Yo creo que el mejor modelo es el que le transfiere un poco más de responsabilidades fiscales a las entidades territoriales para que no haya eso que llaman pereza fiscal, pero que de otro lado se mantenga un fondo o un sistema común que distribuya los recursos entre las entidades territoriales… ese es un debate difícil.
PCV: ¿Eso sería ligarlo también al catastro multipropósito que no se ha podido implementar a pleno?
RU: Exacto, Yo creo que una de las urgencias del catastro multipropósito era también incrementar la capacidad fiscal de las entidades territoriales en la medida en que el predial es el impuesto fundamental de los municipios. De que en el Gobierno de Pastrana les habían recortado como al 25%, lo que antes era como el 40% si hay un recorte porque había como unos desequilibrios macroeconómicos muy fuertes. Uno puede debatir eso, que más que un recorte, fue un congelamiento del incremento de las transferencias, pero no un recorte… las regiones seguirían recibiendo un poco más cada año, pero no subiría con las fórmulas que traía anteriormente la Constitución, entonces, en la práctica sí fue que recursos que si se hubieran mantenido las fórmulas de la Constitución hubieran ido a las entidades territoriales ahora son manejados por el Gobierno Nacional. Ahí hay un debate; qué tan bueno o malo es eso, porque no siempre el incrementar las transferencias a las entidades territoriales se traduce en una mejor autonomía territorial, si uno no fortalece las capacidades administrativas y no tiene una discusión buena sobre sus competencias y sus límites. Por ejemplo, no tiene sentido que en la zona cafetera haya tres departamentos que no tengan una coherencia en cuanto a su unidad digamos, económica y su cultura. Y entonces ahí podría pensarse en la existencia de las regiones que agrupen varios departamentos y que sean entidades fuertes. Es, una discusión muy gruesa. Difícil, pero que creo que sí es una discusión que amerita una constituyente.
PCV: ¿Y el problema de las influencias de las mafias locales?
RU: Exacto, porque digamos hay una cierta evidencia, que se puede discutir de que la Constitución del 91 optó por la descentralización fuerte con esa idea de que veníamos de una Constitución muy centralista, lo cual era cierto. Pero sin fortalecimiento de la institucionalidad local que permitiera esa descentralización. Y entonces el efecto fue que muchas entidades territoriales fueron penetradas por organizaciones criminales… son temas que hay que mirar con cuidado porque el discurso de hay que fortalecer la descentralización y la autonomía porque Bogotá se lleva todo, es un discurso que vende bastante ante la opinión pública, pero que tiene sus bemoles.
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