La inseguridad alimentaria actual requiere de una metamorfosis agropecuaria: Hoy 7,6 millones de colombianos no pueden garantizar tres comidas diarias. El covid ha revelado un problema de seguridad alimentaria que debe ser enfrentado con una transformación de nuestra política agropecuaria.
El pasado 17 de abril se conmemoró el día internacional de la lucha campesina como una forma de honrar la muerte de 19 trabajadores sin tierra que fueron asesinados durante una masacre en Eldorado Dos Carajás, Brasil. Si aplicáramos el mismo tributo al campesinado victimizado en el contexto de nuestro conflicto armado, seguramente no nos alcanzarían los días del año.
Por otra parte, la Encuesta Pulso Social —adelantada desde julio del 2020 por el Dane con el objetivo de fortalecer el análisis sobre el impacto de los efectos generados por el covid en la sociedad— prendió las alarmas sobre la inseguridad alimentaria del país en varias de las ciudades más importantes en términos de densidad poblacional.
Así las cosas, el presente texto —en un contexto como el que perfila el covid, buscará preguntarse: ¿cómo los problemas alimentarios de la ciudad se encuentran vinculados con el diseño de la política pública agraria campesina?
1. Inseguridad alimentaria en las ciudades
En la presentación del 25 de marzo de la octava ronda de la Encuesta de Pulso Social es posible apreciar cómo la situación de cuarentena ha incidido de manera fehaciente en la disminución de acceso a las 3 comidas diarias en 23 ciudades capitales de departamento y áreas metropolitanas. Las estimaciones del Dane plantean que en la actualidad serían 2,4 millones los hogares que ingieren menos de tres comidas diarias. Como podemos ver en la tabla de abajo, la cifra anterior puede desagregarse como sigue: 2,2 millones de familias en el país comen menos dos veces al día, mientras que 179.174 se alimentan solo una vez y 23.701 hogares a veces no tienen un plato diario. Si multiplicamos los 2,4 millones de hogares por 3,1 (que es el promedio de miembros de familia de acuerdo con el censo poblacional de 2018), la cifra proyectaría que cerca de 7,6 millones de personas se encuentran en un estado de inseguridad alimentaria.
Según el histórico del Pulso Social, los hogares que comían tres comidas al día en 2020 eran 7,11 millones, mientras que en febrero de 2021 fueron solo 5,4 millones. Esto implica que 1,6 millones de familias no pudieron continuar con esa cantidad de raciones diarias como resultado de la pandemia. «Vemos que 1,5 millones de hogares que antes comían tres comidas al día ahora están comiendo solo dos veces, lo cual corresponde a 21,47 por ciento de esos hogares que antes consumían tres raciones al día», explicó el director del Dane, Juan Daniel Oviedo. Como puede observarse en la gráfica de abajo, la situación es particularmente grave en las ciudades de la costa Caribe, así como en Bogotá, Villavicencio y Popayán.
Los datos anteriores son preocupantes, pero bien vale la pena señalar que no solo se relacionan con el efecto pandémico, sino que este fenómeno ya se venía detectando con anterioridad. A este respecto, de acuerdo con la última Encuesta Nacional de Situación Nutricional (implementada en el 2015), más de la mitad del país no tiene asegurado un plato de comida todos los días. Específicamente, 54 por ciento de la población se encuentra en una situación de inseguridad alimentaria.
Por la misma vía, un reciente informe de Greenpeace de este año estimó que en el país se importan cerca de 12 millones de toneladas de alimentos y que cerca del 30 por ciento de los alimentos consumidos por los colombianos son importados. Se trata de alimentos «que recorren kilómetros en transportes contaminantes, y se excluye del consumo masivo a alimentos locales, con menos huella ambiental y comercializados y cosechados por productores de las cercanías». Este informe de Greenpeace ya correlaciona ambos fenómenos (inseguridad alimentaria y covid), alertando que la dependencia de Colombia a los productos importados la vuelve muy vulnerable a una crisis como la del covid.
2. Campesinado y política pública: ¿la ley del más fuerte?
Creo que es posible afirmar que la dinámica económica de las comunidades campesinas ha permitido históricamente la mayor oferta de alimentos para los colombianos, a pesar de los altos índices de pobreza y condiciones de precariedad en las zonas rurales. En este aspecto hay evidencias de que, para los años 90 del siglo XX, el campesinado representado en la producción a pequeña escala participaba del 50 % de la producción agrícola y el 30 % de la pecuaria. Actualmente tienen una participación de entre el 50 y el 68 % de la producción agrícola nacional, representada principalmente en productos de consumo directo como papa, yuca, plátano, maíz, panela, leche y carnes, que son altamente demandados por una población creciente como la de Colombia.
Además, se debe tener en cuenta que más del 70 por ciento de las unidades productivas en el país pertenecen a pequeños agricultores con menos de 5 hectáreas. Esto representa una alta eficiencia en el uso del suelo por parte de las comunidades campesinas que por décadas han aprovechado el mismo suelo y los mismos bienes naturales sin explotarlos indiscriminadamente, como lo demuestra Jaime Forero, sino en una coexistencia armónica con la naturaleza, consecuente con su cultura. Incluso se puede incluir a la coca, marihuana y amapola con usos medicinales desde tiempos ancestrales y diferentes al uso ilícito, en lo que las comunidades campesinas coinciden, pues no hace parte de sus usos y costumbres, algo que está ampliamente demostrado.
Bajo el anterior panorama, parece existir cierto consenso respecto a la suficiencia de herramientas en el campo de la política agraria. Sin embargo, me permito señalar tres esguinces en el entramado contemporáneo institucional que me parecen relevantes en la discusión de la inseguridad alimentaria.
En primer lugar, las políticas agrarias de manera taimada han venido focalizándose —sin afirmarlo explícitamente— en los grandes productores de «commodities», marginando en la práctica a los pequeños productores campesinos. Segundo, son justamente estos pequeños productores de agricultura familiar quienes abastecen el grueso de los productos alimentarios de la canasta familiar en las ciudades y quienes se enfrentan a la competencia globalizada y a la inseguridad propia de la ruralidad en inferioridad de condiciones. Tercero, esa falta de focalización en la producción y comercialización de alimentos estratégicos produce una falta de competitividad respecto a las importaciones de los mismos y el encarecimiento de la alimentación que se consume en las ciudades.
También es necesario señalar que la preocupación por el campesinado colombiano es todo menos una preocupación nueva. Un conjunto importante de políticas públicas se diseñó, a lo largo del siglo XX, con el fin de modernizar la ruralidad colombiana, posibilitar el acceso a la tierra para los sujetos de reforma agraria y generar escenarios de sostenibilidad para la economía campesina y familiar. Sin embargo, las reformas rurales, luego del pacto constitucional, han tenido balances más bien precarios en cuanto al fortalecimiento de los sistemas agropecuarios a mediana y pequeña escala. Por ese camino, el campesinado ha venido reclamando mejores garantías para desempeñar su labor que de manera directa afecta la seguridad y la soberanía alimentaria de la nación.
Asimismo, otro de los factores que afecta la economía campesina es la comercialización de los productos (donde falta una institucionalidad apropiada), la falta de infraestructura y las largas cadenas de intermediación y abuso de posición dominante en ciertos eslabones de cadenas. Este mismo argumento es corroborado por la Comisión de la Verdad en el año 2020, que a través de la convocatoria “La alimentación de todos los colombianos y colombianas está en las manos de los campesinos y campesinas de Colombia” muestra que los campesinos y las campesinas se han tenido que enfrentar a sobrecostos en la cadena de intermediación, así como al traslado de tasas de usura tanto en los insumos para los productores rurales como en los alimentos para los consumidores urbanos.
La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) indicó que «casi el 80 % de los pobres y las personas que padecen inseguridad alimentaria viven en zonas rurales y dependen principalmente de la producción agrícola para subsistir». Por el mismo camino, el informe de Acción Contra el Hambre mostró que en medio de la pandemia del covid “(…) en Colombia un promedio del 87 % de los pequeños productores de alimentos han experimentado un grave impacto en su capacidad de producción de alimentos causada por el fuerte aumento del uso de insumos agrícolas (especialmente en Antioquia, Boyacá y Córdoba) y el aumento de los precios del transporte (en Antioquia y Putumayo)”.
De forma complementaria, la Procuraduría General de la Nación, en su Memorando 005 del 27 de marzo de 2020 sobre abastecimiento alimentario y protección de la economía familiar, campesina y comunitaria —en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio—, determinó la necesidad de garantizar la suficiencia y accesibilidad de toda la población a los alimentos necesarios para su subsistencia. Por lo que resulta ineludible avocarse a los propósitos de protección y promoción de la Economía Campesina Familiar Comunitaria (ECFC) como garante de la producción alimentaria y lugar cierto para la especial protección constitucional que tiene la producción de alimentos conforme lo previsto en el artículo 65 de la Constitución Política. En virtud de este llamamiento, el ente de control exaltó la importancia de adoptar medidas eficientes para conjurar la crisis sanitaria desde la perspectiva del abastecimiento alimentario y la protección del sujeto rural, lo que incluye: la protección de los pobladores rurales y campesinos; control de precios y garantías para la comercialización; transporte y movilidad rural; y medidas de bioseguridad.
Como vemos, no se trata de que no existieran normas o políticas que nombraran al campesinado, lo que ha sucedido es una distorsión operativa de los diseños institucionales por medio de los cuales la focalización del recurso público no llega a los más vulnerables o a los más estratégicos para la seguridad alimentaria nacional, sino a los clústeres productivos ya consolidados. La ley del más fuerte parece haber instalado una especie de darwinismo social en el conjunto de nuestras políticas agrarias.
3. ¿Qué hacer? Fortalecer la economía estratégica de la canasta familiar
La pandemia del covid ha profundizado una dinámica de inseguridad alimentaria en las ciudades. Asimismo, la creciente dependencia alimentaria, con respecto a productos agropecuarios importados en el país, atenta no solamente contra la seguridad y la soberanía alimentaria, sino contra la biodiversidad de la naturaleza. Es así como parece plantearse una correlación entre la vulnerabilidad del campesinado de pequeña y mediana producción agropecuaria con el aumento de la inseguridad alimentaria.
Se podría pensar en los siguientes ejes a tener en cuenta para pensar una transformación agropecuaria que conecte la soberanía alimentaria con el incremento de las potencialidades productivas del campesinado.
3.1 Control de los precios en los alimentos estratégicos de la canasta familiar
Una de las mayores limitantes en términos económicos para las comunidades campesinas es la comercialización. Pues, debido a los altos costos y precarias condiciones para el acopio y transporte de productos, buena parte de la producción se destina a intermediarios que fuera de ser productores se dedican a recorrer zonas rurales para comprar en las fincas y vender los productos en las plazas de mercado, galerías, tiendas, entre otros, llevándose buena parte del margen de utilidad por la alta informalidad y variabilidad de los precios que se adoptan.
La intermediación es un fenómeno común en las zonas rurales colombianas, sobre todo aquellas con mayores dificultades para mover la producción y encontrar mercado. Esto obliga a la familia campesina a ofertar sus productos a compradores que son quienes fijan los precios y dejan a los campesinos sin capacidad de acordar reglas o contratos. Además, al ser productos frescos se corre el riesgo de perder la producción en un tiempo muy corto.
Lo anterior hace necesario un mejoramiento de las condiciones mínimas de vías e infraestructura productiva con un enfoque asociativo que le permita a las familias campesinas la capacidad de ofertar mayores volúmenes a mayor periodicidad, lo que generaría mayor poder de negociación con el consumidor o en mercados locales, regionales y nacionales. Sin embargo, esto no es completamente posible sin antes una regulación sistemática de los precios de los productos agropecuarios pagados al productor, donde se garantice la compra de la producción a precios que cubran los costos de producción y abran un margen de rentabilidad justo.
La alta variabilidad de los precios en los productos agropecuarios hace que en épocas de alta oferta los precios disminuyan a valores inferiores de los necesarios para cubrir costos de producción y generar utilidades. Esto afecta, principalmente, a los pequeños productores, ya que los grandes pueden sostener en ciertos productos los precios debido al monopolio que poseen sobre los volúmenes de producción.
Sumado a lo anterior, la falta de conocimiento de los precios de mercado y sus costos de producción ponen en desventaja a los campesinos. Del mismo modo, la planificación y ordenamiento rural son precarios, cada agricultor siembra bien sea lo que está habituado a trabajar o el producto que está en alza en el mercado. En muchos casos, la anterior dinámica se implementa sin datos para tomar la decisión, causando un sobreabastecimiento de unos productos al tiempo que baja su precio de comercialización. Mientras tanto, bajo la inercia del mismo fenómeno se produce desabastecimiento de otros productos estratégicos, causando importantes distorsiones en el sistema alimentario nacional y la economía misma de los campesinos.
Es imperativo, por lo tanto, el establecimiento de estrategias que mitiguen el impacto de la caída de los precios en los productos agropecuarios. Pues mientras los costos de producción y el precio al consumidor se mantienen altos, el efecto económico se percibe principalmente en los pequeños productores, pues tanto intermediarios como centrales de abastos, entre otros, reducen el precio a pagar por los productos, ya que tampoco existe en el país un respaldo legal que exija precios de compra y venta justos y equitativos.
Bajo el anterior contexto, se hace necesaria una cobertura que proteja la producción campesina nacional ante la inminente inundación de productos importados más baratos, donde se generen oportunidades para que el campesinado oferte y venda sus productos sin dicha competencia con extranjeros. Está demostrado que nuestros agricultores carecen de los subsidios, herramientas y logísticas, y —aunque la competencia es ineludible— debe promoverse el consumo local. En ese sentido, se deben diseñar estrategias para que dentro de los TLC se contemplen mejores condiciones para los grupos asociativos y pequeños productores, que se preste por parte del Estado todas las herramientas jurídicas, técnicas y operacionales para la gestión, consolidación y apertura de acuerdos comerciales nacionales e internacionales públicos o privados.
3.2 Transición ecológica de los insumos agropecuarios
Los insumos agropecuarios constituyen uno de los componentes más determinantes en la gran mayoría de sistemas productivos campesinos: fertilizantes, plaguicidas, enmiendas, alimentos balanceados, semillas, maquinaria, equipos, entre otros, constituyen un conjunto de vectores que aumentan de manera desproporcionada los costos de producción en una unidad de producción mediana o pequeña. En este sentido, los precios de estos agroinsumos suelen variar de acuerdo con los precios internacionales del petróleo —del que depende su fabricación en muchos casos— dejando a las familias campesinas trabajando y produciendo para pagar insumos en un círculo del que pocas utilidades se reportan. Esto termina por estancar las posibilidades de mejora de las condiciones socioeconómicas de las familias y los territorios.
La consecución de insumos suscita una discusión debido a los costos en los precios que deben pagar y que por lo tanto afectan o atrasan la productividad, la eficiencia de cultivo y la rentabilidad de dicha actividad en cuanto ingresos o ganancias para el campesinado.
Según datos presentados por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), en Colombia los costos de producción agropecuario dentro de los que se encuentran los insumos agropecuarios como materia prima representan un 35 %. Dentro de esta categoría se encuentran los fertilizantes que tienen representación porcentual del 55 %, los plaguicidas representan un 27 %, los medicamentos veterinarios el 13 % y los productos bilógicos el 5 %.
En este sentido, se requiere una política que asuma la mitigación del impacto económico, social y ambiental de los costos de producción derivados de los agroinsumos, donde se pueda disminuir al máximo los riesgos de las familias campesinas ante las alzas de precios, para evitar el sobreendeudamiento sin capacidad de pago y que permita el reemplazo paulatino de insumos derivados de la síntesis petroquímica industrial por unos de menor costo e impacto para la salud y el ambiente. Incluso, de acuerdo con datos de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos Bogotá (Uaspi), en ciudades capitales como Bogotá es posible producir esta clase de insumos, si se tiene en cuenta que sus residuos orgánicos alcanzan las 7 mil toneladas diarias.
Es bien sabido que los compuestos de síntesis petroquímica industrial son perjudiciales para el ambiente, la salud y la economía de los agricultores. En primera instancia, la aplicación de este tipo de sustancias al suelo, como la urea, desencadena una contaminación cruzada a suelos y aguas, ya que sus agentes químicos penetran la capa edáfica, matando organismos del suelo que son importantes para los procesos de intercambio de nutrientes con las plantas. Además, al percolarse hasta aguas subterráneas y superficiales se generan fenómenos de eutrofización, elevando la demanda bioquímica de oxígeno y alterando el equilibrio biológico y la calidad de las aguas.
Las raíces multiculturales del campesinado hacen que históricamente sus sistemas productivos sean una amalgama de prácticas ancestrales y técnicas modernas, donde los saberes acumulados constituyen uno de los mayores bienes de dichas comunidades. Sin embargo, desde la llegada de la revolución verde en la década de los años 50, la aplicación de compuestos nitrogenados derivados de combustibles fósiles ha desplazado las prácticas sustentables campesinas y ha introducido en una dependencia externa y extrema a los agroecosistemas campesinos. Esto debido a la aparente alta productividad que generan dichos compuestos sintéticos, pero con un alto costo ambiental, ligado a la cada vez más creciente presión del mercado que prima la competitividad de grandes volúmenes de producción en vez que la calidad o inocuidad.
A mediano plazo sería necesario rescatar prácticas ancestrales para lograr minimizar el uso de insumos y con ello fortalecer una agricultura sostenible, ecológica u orgánica. La población campesina requiere dejar de depender de estos costos para poder generar una agricultura más sana y adaptada a su economía.
3.3 Cambiar el foco: del productor agrario a la asociación campesina
Con el anterior balance en mente el desafío podría sintetizarse en cómo hacer para que la producción de alimentos que aseguran la seguridad alimentaria de la nación pueda contar con los apoyos agregados que el Estado actual contempla para algunos de los clústeres agroindustriales. Por esa misma vía, el Estado debería incentivar el acceso a los anteriores beneficios por medio de estructuras asociativas campesinas, dejando de lado la propensión a atender con fondos escasos, como los estatales, los proyectos de productores aislados.
Es decir, los productores asociados de los alimentos que componen la canasta familiar deberían poder tener el apoyo en:
- Innovación agropecuaria que sectores como la palma, la caña de azúcar o el café tienen, no como una mera transacción por prestación de servicios, sino con el musculo académico e investigativo necesario para competir en el ámbito regional de la producción de alimentos.
- Creación de organismos especializados del Estado para fortalecer su regulatoria en los ámbitos de la soberanía y la seguridad alimentaria de la nación, buscando elevar la sostenibilidad de la economía asociativa campesina y asegurando su competitividad interna. Estos entes estatales buscarían encontrar la manera de regular el precio de los alimentos estratégicos para la seguridad alimentaria. Quizás sería conveniente explorar la creación de fondos de estabilización de precios de productos agropecuarios de la agricultura campesina.
- Proponer al Ministerio de Transporte la regulación de las tarifas del servicio de transporte de productos agropecuarias en las zonas rurales con dirección a las centrales de abastecimiento.
- Creación en el Banco Agrario de líneas de acceso a microcréditos segmentados de acuerdo con los diferentes ciclos de producción agropecuaria, cuyo destinatario único serán las Asociaciones Campesinas registradas.
- Focalizar en las áreas espaciales delimitadas por la UPRA de pequeña economía campesina y con aptitud para la producción de alimentos estratégicos para la canasta familiar, la sustitución de cultivos de uso ilícito, Zonas de Reserva Campesina, territorialidades colectivas indígenas, afrocolombianas raizales y palenqueras, un porcentaje no inferior al 50 por ciento de los recursos de adecuación productiva del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. El reforzamiento de las obras de infraestructura para el riego, el drenaje y la protección contra las inundaciones deberá efectuarse bajo un enfoque de cambio climático y en áreas dedicadas a la actividad agropecuaria estratégicas para la soberanía y la seguridad alimentaria de la nación.
4. Metamorfosis agropecuaria
Por lo tanto, a pesar de la profusión legislativa, existe un vacío legal que agrieta de manera sistémica la soberanía alimentaria de la nación. No necesitamos un remiendo nuevo de nuestra política de desarrollo rural. Tal y como la implementación del catastro multipropósito significa un giro importante en nuestra política de ordenamiento territorial, necesitamos una metamorfosis estructural de la ADR y del modelo de desarrollo rural por proyectos.
Es necesaria una metamorfosis agropecuaria de nuestra política rural. El sociólogo alemán Ulrich Beck escribió lo siguiente en su libro póstumo a propósito del concepto de “metamorfosis”:
“El cambio implica que algunas cosas cambien, pero otras siguen igual (…) La metamorfosis implica una transformación mucho más radical, mediante la cual las viejas certezas de la sociedad moderna se desvanecen mientras surge algo completamente nuevo. Para comprender esta metamorfosis del mundo hay que explorar los nuevos comienzos, centrándose en lo que surge de lo viejo e intentando comprender las futuras normas y estructuras que caracterizan la confusión del presente”.
Dicha metamorfosis —para el caso de nuestra política agraria— deberá amparar la producción de pequeña escala, buscando corregir las brechas existentes en la protección de precios. Adicionalmente, deberá plantearse seriamente dotar de herramientas de sostenibilidad económica, productiva y social al pequeño y mediano campesino colombiano, incentivando su asociatividad y proyectando una estratégica política de seguridad y soberanía alimentaria para el conjunto de la nación.
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